N. 02234/2012REG.PROV.COLL.
N. 04786/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4786 del 2011, proposto da:
Industria Cementi Giovanni Rossi Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Raffaele Izzo, Franco Zambelli, Annamaria Tassetto, con domicilio eletto presso Raffaele Izzo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;
Industria Cementi Giovanni Rossi Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Raffaele Izzo, Franco Zambelli, Annamaria Tassetto, con domicilio eletto presso Raffaele Izzo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;
contro
Provincia di Verona, Comune di Fumane, Comune di Marano di Valpolicella;
nei confronti di
Legambiente Onlus Associazione Nazionale, Associazione Valpolicella 2000, Associazione Comitato Fumane Futura, Fulvio Scamperle, Franco Scamperle, Anna Chiara Scamperle, Rossella Scamperle, Giuseppe Conchi, Tiziano Faccioli, Roberto Marchesini, rappresentati e difesi dagli avv. Mariadolores Furlanetto, Maurizio Sartori, con domicilio eletto presso Maria Dolores Furlanetto in Roma, via A. Vivaldi,15;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. VENETO - VENEZIA :SEZIONE III n. 00360/2011, resa tra le parti, concernente DELIBERE DELLA GIUNTA PROVINCIALE IN MATERIA DI COMPATIBILITÀ AMBIENTALE DEL PROGETTO DI AMMODERNAMENTO CEMENTERIA
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Legambiente Onlus Associazione Nazionale, Associazione Valpolicella 2000, Associazione Comitato Fumane Futura, Fulvio Scamperle, Franco Scamperle, Anna Chiara Scamperle, Rossella Scamperle, Giuseppe Conchi, Tiziano Faccioli e Roberto Marchesini;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2012 il Cons. Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Izzo, Zambelli e Sartori;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Giudicando sui ricorsi, integrati da motivi aggiunti, proposti dalle associazioni e dalle persone fisiche in epigrafe, il Tar Veneto, con la sentenza appellata, ha annullato gli atti delle procedure di valutazione di impatto ambientale, di autorizzazione unica per nuovi impianti di smaltimento e recupero rifiuti, nonché di approvazione di progetto di ammodernamento industriale, avviate presso la competente amministrazione provinciale di Verona dalla odierna appellante Industria Cementi Giovanni Rossi S.p.A., titolare di un cementificio nel comune di Fumane, nella zona geografica denominata Valpolicella.
La predetta società insorge contro la decisione del primo giudice con atto di appello.
Resistono i soggetti ricorrenti in primo grado chiedendo la conferma della sentenza appellata e riproponendo i motivi assorbiti e non esaminati dal primo giudice.
All’udienza del 17/1/2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Perviene alla decisione di questa Sezione il contenzioso originato da Legambiente Onlus Associazione Nazionale, Associazione “Valpolicella 2000”, Associazione Comitato “Fumane Futura” ed alcuni cittadini residenti del Comune di Fumane (Fulvio Scamperle, Franco Scamperle, Anna Chiara Scamperle, Rossella Scamperle, Giuseppe Conchi, Tiziano Faccioli, Roberto Marchesini) contro i provvedimenti amministrativi emanati dalla Provincia di Verona a fronte delle istanze presentate dalla Industria Cementi Giovanni Rossi s.p.a. per due progetti industriali relativi al proprio cementificio sito in Comune di Fumane.
2. Più precisamente, l’odierna appellante:
- presentava in data 6/5/2008, una prima domanda, con annessi progetto definitivo e studio di impatto ambientale, per “la riduzione del consumo di materie prime naturali nel processo produttivo mediante l’utilizzo di rifiuti non pericolosi”, al fine di ottenere la valutazione di impatto ambientale ai sensi dell’art. 23 d.lgs. n. 152/06;
- quindi, in data 22/7/2008 depositava per il medesimo progetto una richiesta di autorizzazione unica del progetto ai sensi dell’art. 208 del predetto d.lgs.;
- infine presentava una terza istanza per il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale definitiva ai sensi del d.lgs. n. 59/05.
Parallelamente al procedimento concernente la riconversione del ciclo produttivo, la medesima società presentava, in data 13/5/2008, istanza finalizzata ad ottenere la v.i.a. sul progetto di ammodernamento dell’impianto industriale di Fumane. Il progetto consisteva essenzialmente nella sostituzione dei due forni impiegati per la realizzazione del cemento con un nuovo forno con preriscaldatori a cicloni integrato con il mulino di macinazione in unica linea.
All’esito delle istruttorie avviate sulle istanze la Provincia di Verona si determinava nei seguenti termini:
- con delibera n. 153 del 6/8/2009 la Giunta provinciale esprimeva parere favorevole sulla compatibilità ambientale del progetto di ammodernamento industriale;
- con delibera n. 159 del 20/8/2009 lo stesso organo giuntale esprimeva giudizio favorevole di compatibilità ambientale sul progetto di riduzione del consumo di materie prime nel ciclo produttivo;
- con determinazione dirigenziale n. 4787 del 1/9/2009 la ridetta amministrazione provinciale, preso atto del suddetto parere favorevole della Giunta, approvava il progetto per l’impiego di rifiuti e rilasciava l’autorizzazione integrata ambientale;
- con determinazione n. 1482 del 19/3/2010 veniva rilasciata l’autorizzazione integrata ambientale.
3. Nel ricorso e atto per motivi aggiunti avverso i provvedimenti in questione i soggetti odierni appellati in primo grado hanno articolato plurimi profili di violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere, sia in via diretta che in via derivata rispetto alle risultanze dell’istruttoria svoltasi presso le commissioni provinciali costituite per le valutazioni di impatto ambientale.
Respinte le eccezioni preliminari sollevate dalla Provincia di Verona e dalla società controinteressata, il Tar adito:
- ha accolto il ricorso principale ed i motivi aggiunti, ritenendo fondate le censure di eccesso di potere per carenze motivazionali e contraddittorietà tra presupposti e determinazioni finali della delibera giuntale n. 153/09, concernente il progetto di ammodernamento industriale, per carenze motivazionali e contraddittorietà con le risultanze dell’istruttoria;
- ha ravvisato un nesso di presupposizione necessaria tra tale progetto e quello di recupero rifiuti;
- ha conseguentemente annullato tutti gli atti impugnati, in via principale quelli concernenti il progetto di ammodernamento ed in via derivata quelli relativi all’impiego di rifiuti nel processo produttivo, assorbendo le restanti censure.
4. Nell’atto di appello della Industria Cementi Rossi sono proposti i seguenti motivi:
a) le associazioni, il comitato e le persone fisiche ricorrenti sono prive di legittimazione ed interesse ad agire, per cui il Tar avrebbe errato nel rigettare le eccezioni formulate in tal senso nel proprio atto costitutivo in primo grado;
b) le censure da questi formulate impingono nel merito amministrativo, per cui avrebbero dovuto essere dichiarate inammissibili;
c) le supposte criticità ambientali emerse nell’istruttoria relativa al progetto di ammodernamento industriale sono in realtà state superate dalle modifiche progettuali presentate nel corso del procedimento, favorevolmente apprezzate dalla Commissione provinciale v.i.a. (verbale n. 222 del 15/5/2009), per cui il Tar avrebbe operato una ricostruzione errata e parziale delle risultanze istruttorie, travisandone gli esiti, invece coerentemente fatti propri dalla Giunta provinciale nella delibera n. 153/09 e quindi negli atti autorizzativi a valle;
d) contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, i due progetti sono del tutto distinti ed autonomi, benché entrambi finalizzati all’adeguamento rispetto alle migliori pratiche del settore e ad incrementare il grado di protezione dell’ambiente circostante, per cui si rivela errata la statuizione di annullamento per invalidità in via derivata del progetto concernente l’impiego di rifiuti.
L’appellante ha inoltre ribadito le controdeduzioni già svolte in ordine ai motivi formulati dai soggetti ricorrenti in primo grado, da questi ritualmente riproposti in questo grado di giudizio nel loro atto costitutivo.
5. In ragione del descritto articolarsi delle rispettive difese, vanno innanzitutto esaminate le eccezioni preliminari.
6. Nessuna di queste è fondata.
6.1. Con riguardo alla pretesa inammissibilità delle censure formulate nel ricorso e nei motivi aggiunti in primo grado, perché indirizzate avverso scelte discrezionali dell’amministrazione, deve essere pienamente confermato l’avviso del primo giudice (pag. 15 della sentenza), secondo cui detta questione afferisce il merito delle censure medesime.
6.2. In ordine alla legittimazione dei soggetti ricorrenti in primo grado, va in primo luogo osservato che il Tar ha citato solo in parte le disposizioni di legge dalle quali è ricavabile il titolo che fonda la legittimazione di Legambiente (riconosciuta come associazione di protezione ambientale con d.m. del 20/2/1987): oltre all’art. 13 della legge istitutiva del Ministero dell’ambiente (l. n. 349/86) ed all’art. 17, comma 46, della legge n. 127/97, andava infatti ricordato che in virtù dell’art. 18, comma 5, della legge n. 349, le associazioni individuate dal Ministero ex art. 13 cit. sono legittimate ad adire il giudice amministrativo “per l’annullamento di atti illegittimi”. Il che è evidentemente quanto è avvenuto nella presente fattispecie, dovendosi qui unicamente precisare, a confutazione delle argomentazioni svolte dall’appellante (pag. 17 del ricorso in appello), che non è conferente al caso oggetto di questo giudizio fare riferimento al distinto ambito degli illeciti ambientali, nei quali la legittimazione di tali soggetti è secondaria, né tanto meno affermare che i progetti da cui l’impugnativa trae origine sono in realtà migliorativi delle condizioni ambientali esistenti, poiché anche in questo caso si finisce per sovrapporre i piani, invece distinti, della legittimazione ad agire e del merito dell’impugnativa.
6.2.1. Con riguardo agli altri soggetti ricorrenti in primo grado, il Collegio rileva, in linea generale, che, secondo i più recenti approdi della giurisprudenza amministrativa nella materia dell’ambiente, in aggiunta al titolo legale di legittimazione, di cui si è detto sopra, esiste un titolo legittimante di matrice giurisprudenziale, in quanto riconosciuto previo accertamento giudiziale, nei confronti di associazioni ed enti, di carattere locale, i quali “perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso” (C.d.S., sez. IV, n. 7907/10; conf. sez. VI, n. 6554/10, entrambe citate anche dalle parti appellate nella memoria costitutiva; da ultimo si segnala, negli stessi termini, sez. VI, n. 3107/11).
Venendo agli enti ricorrenti nel presente giudizio, e cioè l’associazione “Valpolicella 2000” ed il comitato “Fumane Futura”, si reputa che entrambe rispondano ai requisiti sopra enunciati.
Ciò tuttavia non solo e non tanto in ragione della loro partecipazione procedimentale, come invece ritenuto dal primo giudice, poiché non è corretta l’equazione in virtù della quale da tale circostanza discenderebbe automaticamente la legittimazione ad agire in giudizio.
Si reputa invece sussistente la legittimazione di detti soggetti perché:
1) la prima, costituita ben prima dei fatti per cui è processo, ha tra le proprie finalità statutarie quelle “di tutela della flora e fauna, del paesaggio e dell'ecosistema del territorio della Valpolicella”, nonché “la lotta all'inquinamento ed all'utilizzo non ecocompatibile delle risorse ambientali nel territorio” (art. 7 dello statuto); sostanzialmente non dissimile la pertinente previsione statutaria del Comitato Fumane futura (art. 2), nella quale sono enunciati i seguenti beni perseguiti “la salute, la qualità della vita, l’ambiente, la natura, il paesaggio, l’ecosistema, il corretto assetto urbanistico, i beni culturali, la preservazione dei luoghi da ogni forma di inquinamento”: si tratta dunque di interessi collettivi chiaramente implicati nelle iniziative della Industria Cementi Rossi;
2) i requisiti dell’effettività e rappresentatività, in relazione ai quali non vi è stata comunque una contestazione puntuale da parte dell’odierna appellante, paiono invece sufficientemente comprovati dalla ridetta partecipazione, attraverso la presentazione di osservazione ai progetti, ai procedimenti culminati con gli atti poi impugnati, potendo da ciò evincersi il riconoscimento, da parte della competente autorità amministrativa, del loro effettivo ruolo di tutela dell’interesse alla salubrità del territorio della Valpolicella, dove è ubicato il cementificio della Industria Cementi Rossi;
3) il riconoscimento giuridico di tali organizzazioni collettive è circostanza del tutto ininfluente ai fini che qui interessano, rilevando esso esclusivamente in ordine alla limitazione di responsabilità per le obbligazioni assunte in nome e per conto di detti enti, ma non già ai fini della dimostrazione del loro radicamento territoriale e dell’effettività della tutela di interessi della collettività rappresentata.
6.2.2. Venendo alle persone fisiche ricorrenti, merita conferma la motivazione con cui il Tar ne ha riscontrato positivamente la legittimazione ad agire sul rilievo che “tutte hanno comprovato di abitare in prossimità del cementificio in questione per cui deve ritenersi sussistente nella specie il requisito della c.d. vicinitas” (pag. 15 della motivazione).
Posto che la circostanza in fatto non è contestata, l’appellante ha criticato l’assunto in diritto, richiamando un precedente di questa Sezione (sent. n. 1830/07) che ha escluso la legittimazione ad agire di alcuni cittadini residenti nei pressi di un sito interessato da un progetto di realizzazione di una discarica, evidenziando come sia necessario fornire sul punto “la prova del danno”.
Tuttavia, il richiamato precedente appare superato dalla successiva giurisprudenza di questo Consiglio, ed in particolare di questa Sezione (sent. n. 5819/10), che proprio con riguardo alla questione della legittimazione in capo a semplici cittadini ad impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente, ha affermato che il requisito della “vicinitas” va inteso in senso ampio, per le intuibili ricadute sulla qualità della vita astrattamente implicate da iniziative e progetti industriali obiettivamente incidenti sul contesto ambientale interessato, per cui ciò che rileva è non solo e non tanto la vicinanza geografica del cittadino ricorrente, ma più specificamente la possibilità di risentire delle esternalità negative del progetto medesimo.
Il Collegio ritiene di dare continuità all’indirizzo più “aperto” da ultimo richiamato, non senza rilevare ancora una volta come, venendo in rilievo una condizione dell’azione, e dunque un requisito preliminare al giudizio sulla fondatezza della stessa, è sufficiente una plausibile prospettazione da parte dell’interessato - e correlativamente una specifica contestazione di controparte, nel caso di specie non ravvisabile – non potendosi esigere una prova effettiva di un danno attuale, tanto più in ragione del fatto che i pregiudizi sono meramente ipotizzati.
7. Venendo al merito del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in primo grado, ritualmente devoluti all’esame di questo giudice d’appello, come sopra accennato, possono essere innanzitutto condivisi i rilievi critici svolti dalla società appellante alla sentenza di primo grado laddove ha ritenuto che il progetto di ammodernamento industriale si pone “come presupposto indispensabile” del progetto di impiego di rifiuti non pericolosi nel ciclo produttivo, per cui l’annullamento dell’atto autorizzativo del primo travolgerebbe automaticamente, con efficacia caducante, quest’ultimo.
In realtà l’esame dei due distinti progetti presentati non fornisce alcun elemento in grado di sorreggere tale conclusione, non contenendo l’uno alcun riferimento all’altro e viceversa.
Sempre in fatto, inoltre, non è in alcun modo contestato (e dunque la circostanza non necessita di prova ex art. 64, comma 2, cod. proc. amm.), che la Industria Cementi Rossi già impiega rifiuti non pericolosi nei forni del proprio cementificio (in particolare sin dal 1998), disponendo a tale riguardo delle necessarie autorizzazioni amministrative, sulla base delle quali, oltretutto, i ricorrenti in primo grado hanno formulato motivi di impugnativa avverso gli atti di cui ai procedimenti oggetto di questo giudizio, per pretesa contraddittorietà tra i presupposti degli uni e quelli ravvisati negli altri (come si vedrà infra, paragrafi 19 e ss.).
8. Venendo all’ultimo mezzo di gravame (punto “c” del par. 4.), indirizzato contro la statuizione di accoglimento dei motivi diretti contro il parere di compatibilità ambientale favorevole emessa dalla Provincia di Verona con la delibera n. 153/09, vanno necessariamente evidenziati i passaggi motivazionali che hanno condotto alla pronuncia di accoglimento del ricorso da parte del Tar.
8.1. Il primo giudice ha ritenuto che alcune risultanze negative emerse nell’istruttoria sono state disattese senza alcuna motivazione.
In particolare sarebbero stati obliterati gli apporti partecipativi dei Comuni di Marano di Valpolicella e Fumane, i quali “hanno evidenziato […] il valore del paesaggio rurale e vitivinicolo della Valpolicella, il valore storico del locale santuario di Santa Maria Valverde, gli scavi archeologici finalizzati alla ricerca del vicino tempio di Minerva e del castello Scaligero nonché i rilevantissimi elementi di criticitàpaesaggistica(che sarebbero rinvenibili da tutti i siti di osservazione) causati dalla nuova torre del forno a cicloni” (pag. 15 della sentenza), pur avendo infine espresso parere favorevole con prescrizioni. Altre criticità sarebbero poi emerse “dall’istruttoria del gruppo di lavoro di tre membri nominato nell’ambito della Commissione di Valutazione di Impatto Ambientale; istruttoria poi allegata al verbale della Commissione del 15 maggio 2009” (pag. 16 della sentenza), per avere tale ufficio istruttorio evidenziato che “la principale fonte di pressione è rappresentata dalla nuova torre di cicloni di altezza pari a 103 m. e delle infrastrutture ad essa correlate che, nonostante le migliorie del nuovo progetto, risulterebbero altamente impattanti dal punto di vista paesaggistico”, senza che a fronte di ciò fossero risultate appaganti le migliorie progettuali proposte dalla Industria Cementi Rossi, in quanto: “il parziale miglioramento altimetrico della torre a cicloni, così come proposto nel nuovo progetto, risulta insufficiente come misura di mitigazione anche in relazione agli ulteriori impatti sulla matrice geomorfologica-paesaggistica per la necessità dello sbancamento di 95.000 mc. di rocce […] e la sottrazione di un’area boschiva vincolata per cui non si ravvisano opportune opere di compensazione” (pag. 17 della sentenza). Infine, analoghi rilievi circa la sostenibilità del progetto a causa della crescita della viabilità con mezzi pesanti nell’abitato di Fumane, e la segnalata esigenza di adottare misure di mitigazione o compensative, non sarebbero state considerate dalla Provincia in sede decisionale (così ancora a pag. 17 della sentenza).
8.2. Nel criticare il ragionamento del primo giudice, l’appellante censura come parziale ed errata la lettura data dal primo giudice alle risultanze dell’istruttoria procedimentale.
Sostiene, in contrario, che sia il gruppo di lavoro il cui verbale è stato allegato a quello della Commissione v.i.a. n. 222, sia quest’ultima, non hanno espresso alcun giudizio negativo sul progetto: i lavori del primo sono stati infatti meramente recepiti nel menzionato verbale della Commissione, la quale ha poi ha espresso parere favorevole, che la Giunta provinciale ha infine fatto proprio. Rileva inoltre come il Tar abbia erroneamente menzionato presunte criticità del progetto senza tenere conto delle modifiche del dicembre 2008 e degli atti di assenso espressi dalle amministrazioni partecipanti all’istruttoria in seguito ad esse.
8.3. Il Collegio osserva che sulla base della disamina della documentazione versata dalle parti nel giudizio di primo grado deve convenirsi con gli assunti dell’odierna appellante, riportati nel precedente paragrafo 8.2.
In effetti nella seduta di cui al ridetto verbale n. 222 la Commissione provinciale ha innanzitutto proceduto alla lettura ed alla acquisizione al verbale medesimo della relazione del gruppo istruttorio “priva di proposta di parere” (pag. 8 del verbale); quindi, ha così statuito: sulla scorta dell’istruttoria predisposta dal gruppo di lavoro incaricato, delle criticità rilevate e della successiva discussione, esprime parere favorevole sull’impatto ambientale del progetto di ammodernamento della cementeria di Fumane, subordinatamente all’acquisizione del parere, ai fini della compatibilità paesaggistica degli interventi proposti, da parte della Soprintendenza dei Beni Ambientali” (pag. 9 del verbale).
8.3.1. Occorre tuttavia del pari sottolineare che nella parte motiva del medesimo provvedimento si era in precedenza dato atto che in seguito alla presentazione da parte dell’impresa titolare del cementificio delle modifiche progettuali di cui alla nota del 19/12/2008 (per mero refuso nel verbale si indica il 19/12/2009), ed alle conseguenti pubblicazioni disposte dal Servizio v.i.a. della Provincia, erano state presentate osservazioni, tra l’altro, dal Comune di Marano di Valpolicella (delibera del Consiglio comunale n. 2 del 5/3/2009), dal comitato Fumane Futura e dall’associazione Valpolicella 2000, oltre che di privati cittadini.
Con riguardo alle osservazioni (congiunte) dei due enti ricorrenti in primo grado (doc. n. 33 del fascicolo di parte), va detto che questi hanno in effetti evidenziato che le modifiche progettuali avrebbero comportato “un incremento della superficie edificata del 17,7%, uno sbancamento di circa 95.000 mc di roccia, e un incremento della produzione del 16%” (osservazione n. 6). Del pari, gli stessi hanno debitamente segnalato gli impatti sull’ecosistema della Valpolicella e sulla viabilità del Comune di Fumane (osservazioni nn. 11 e 21). Nell’osservazione n. 23 sono invece focalizzati gli aspetti paesaggistici coinvolti nella realizzazione del progettato manufatto, vale a dire la torre del forno a cicloni, dell’altezza di circa 100 metri, ritenuta di dimensione tale da renderlo visibile da numerosi punti di osservazione della valle, anche nella visuale prospettica che giunge sino al vicino Lago di Garda, così da costituire un “elemento fortemente impattante ed artificiale nel contesto paesaggistico percepito”.
8.3.2. Tali considerazioni risultano fatte proprie dall’ufficio istruttorio nella relazione allegata al verbale n. 222 della Commissione provinciale incaricata della v.i.a.
In essa, infatti, si legge di un forte impatto sul paesaggio della Valpolicella, malgrado le modifiche progettuali presentate dalla Industria Cementi Rossi del dicembre 2008. Più specificamente, detto impatto deriverebbe “dalla nuova torre a cicloni di altezza pari a 103 metri e dalle infrastrutture ad essa correlate che, nonostante le migliorie del nuovo progetto, risulterebbero altamente impattanti dal punto di vista paesaggistico”. Risultano poi dedotti ulteriori aspetti di criticità con riguardo all’incremento del traffico di mezzi pesanti nel centro abitato di Fumane.
8.3.3. Ciò nonostante - e sebbene la relazione sia stata espressamente richiamata nel verbale n. 222 come si è visto sopra (punto 8.3.) - la Commissione ha nondimeno espresso parere favorevole alla compatibilità ambientale del progetto.
9. Alla luce di tali risultanze probatorie le censure svolte dall’appellante nel motivo in esame non appaiono meritevoli di accoglimento.
Il Tar ha infatti esattamente colto il deficit motivazionale da cui è irrimediabilmente affetta la determinazione finale della Commissione v.i.a. in esame, così come, del resto, la consequenziale delibera di Giunta n. 153/09, la quale, nel formulare il parere conclusivo favorevole sulla compatibilità ambientale del progetto, si è limitata ad un acritico recepimento della prima.
9.1. Occorre al riguardo ricordare che secondo l’insegnamento di questo Consiglio (da ultimo espresso dalla sez. IV, con sent. n. 4246/10; in precedenza: sez. VI, sent. n. 1/04) il procedimento di valutazione di impatto ambientale si sostanzia in un confronto comparato tra il sacrificio ambientale imposto dal progetto rispetto all’utilità socio-economica dallo stesso ritraibile, tenuto conto delle alternative praticabili, fino alla c.d. “opzione zero”. A questo scopo, la disciplina normativa ad esso relativa, contenuta nel titolo III della parte seconda del d.lgs. n. 152/06, prefigura un modello di istruttoria aperto ai contributi partecipativi dei soggetti portatori di interessi pubblici e privati coinvolti nell’opera. Ne consegue che l’impegno motivazionale dell’autorità deliberante è tanto più pregnante quanto più l’istruttoria abbia fatto emergere, attraverso gli apporti partecipativi di soggetti, pubblici e privati, anche esponenziali di interessi collettivi, ricadute potenzialmente negative sul contesto ambientale ed insediativo interessato dall’iniziativa.
9.2. Dall’esame degli atti del procedimento svolto in questa sede emerge invece come la Provincia non abbia dato conto né delle osservazioni pervenute né dei rilievi formulati dal gruppo istruttorio costituito in seno alla Commissione V.i.a., per cui non è in alcun modo dato evincere quale sia stato il giudizio comparativo che ha condotto all’espressione del parere favorevole sull’iniziativa progettuale dell’odierna appellante.
Correttamente, pertanto, il Tar ha accolto (sebbene senza esplicitarlo) le censure di eccesso di potere per difetto di motivazione e violazione dell’art. 1 l.r. n. 10/99, sub. 1 e 2 del ricorso di primo grado, con statuizione che merita pertanto conferma.
10. Prima di procedere all’esame dei motivi concernenti il progetto di impiego di rifiuti non pericolosi nel ciclo produttivo, il Collegio ritiene che debbano essere esaminati anche gli altri motivi di gravame concernenti le positive statuizioni amministrative sul progetto di ammodernamento dell’odierna appellante.
Deve infatti sottolinearsi come a partire dalle rilevanti novità processuali introdotte dalla l. n. 205/00, per giungere infine al codice del processo, il giudizio davanti al giudice amministrativo, anche se originato dalla tradizionale azione di impugnazione, tende ormai verso un modello che dall’atto gravato pone invece al centro dell’interesse il rapporto amministrativo ad esso sottostante. Si è al riguardo efficacemente (ed autorevolmente) affermato che l’essenza del giudizio impugnatorio non consiste più nello stabilire se l’amministrazione ha torto, bensì se il privato ha ragione. Ciò nel precipuo intento di rispondere alle esigenze di una tutela pienamente satisfattiva, orientata al bene della vita sottostante alle posizioni di interesse legittimo, in una rinnovata visione sostanzialistica di quest’ultimo, la quale impone di “prosciugare” già nella fase di cognizione, laddove possibile, tutti i tratti liberi dell’azione amministrativa, e che nel nuovo codice ha trovato un preciso addentellato nel disposto dell’art. 34, comma 1, lett. e), secondo cui il giudice “dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese.
Emerge allora il contrasto con questo nuovo ruolo del giudice amministrativo della prassi, pedissequamente seguita dal primo giudice, di dichiarare assorbiti uno o più motivi di ricorso, anziché verificare se il loro accoglimento possa risultare di qualche utilità per il ricorrente, attraverso ulteriori e/o più puntuali vincoli conformativi al riesercizio del potere amministrativo (riesercizio già avvenuto nel caso di specie, come si ricava dalla documentazione prodotta dalle parti in appello).
11. Riprendendo dunque i motivi di cui al ricorso di primo grado, va innanzitutto sgomberato il campo da quello rubricato al n. 3 nel citato atto introduttivo.
Si conviene infatti con l’appellante che l’asserito eccesso di potere per falsa rappresentazione dei presupposti, nonché per carenti istruttoria e motivazione, della delibera giuntale n. 153/09, in ragione delle condizioni “addirittura peggiorative” della parziale revisione progettuale rispetto alla proposta iniziale, demanda a questo giudice apprezzamenti e decisioni di esclusiva pertinenza dell’amministrazione e dunque una inammissibile sostituzione nella sfera del provvedere riservata a quest’ultima, in quanto impone di apprezzare in via diretta la sostenibilità ambientale delle modifiche progettuali proposte.
12. Infondato è anche il motivo sub. 4), con cui si deduce l’incompetenza della Provincia di Verona ad esprimere la valutazione di impatto ambientale sul progetto, vista l’attività di sbancamento di 95.000 mc di roccia, tale da dare luogo all’esercizio di una cava, a favore della Regione Veneto.
Ha infatti ancora una volta ragione l’appellante a sostenere che, trattandosi di attività strettamente connessa alla realizzazione del progetto di ammodernamento industriale, non sussiste, giusta il disposto dell’art. 2 della l.r. n. 44/82, il necessario presupposto perché si dia luogo all’esercizio di una cava, con i conseguenti poteri concessori della Regione.
13. Vanno inoltre disattese le censure di eccesso di potere in cui si articola il motivo n. 5, perché esso fa riferimento ad una delibera del Consiglio comunale di Fumane (n. 35/08), di cui la Commissione incaricata della v.i.a. ha tenuto conto nel verbale n. 222/09, atteso che le proposte di contenimento degli effetti negativi sulla viabilità a causa dell’intensificarsi del traffico di veicoli pesanti da e verso il cementificio, contenute nella predetta delibera, sono state fatte oggetto di apposita prescrizione nei confronti del soggetto istante.
14. Con il motivo n. 6 i ricorrenti in primo grado hanno censurato il verbale n. 222, più volte citato, e la delibera giuntale n. 153/09, per violazione dell’art. 26, comma 4, d.lgs. n. 152/06, sul rilievo che il parere favorevole di impatto ambientale in essi contenuto è stato condizionato all’acquisizione dell’autorizzazione integrata ambientale (a.i.a.), la quale avrebbe invece dovuto costituire il necessario presupposto della v.i.a.
Il motivo non trova fondamento nel quadro normativo vigente ratione temporis e cioè prima del correttivo al testo unico dell’ambiente di cui al d.lgs. n. 128/10. Quest’ultimo provvedimento legislativo ha in effetti accorpato, per chiare esigenze di semplificazione e accelerazione, i procedimenti v.i.a. e a.i.a. afferenti un’unica opera o iniziativa, pur nella distinzione dei rispettivi presupposti e finalità (la prima incentrata sugli aspetti localizzativi, la seconda su quelli gestionali dell’opera). Prima del correttivo, invece, l’art. 26, comma 4, ammetteva la possibilità di due distinte iniziative procedimentali, come avvenuto nel caso di specie, mentre il d.lgs. n. 59/05, abrogato dal menzionato correttivo, addirittura presupponeva il rilascio della v.i.a. prima dell’a.i.a. (cfr. art. 5, comma 12, e art. 7, comma 2).
15. Risulta invece fondato il motivo sub. 7, con cui si è dedotta la violazione dell’art. 24, comma 5, d.lgs. n. 152/06.
Al riguardo è sufficiente richiamare le considerazioni in fatto ed in diritto svolte nei paragrafi 8 e 9 della presente sentenza, in cui si è in primo luogo evidenziato che, pur dandosi atto della presentazione di osservazioni da parte delle associazioni ed enti privati locali odierne appellate, nonché di privati cittadini, sia la delibera giuntale n. 153/09 che il presupposto verbale della Commissione v.i.a. n. 222 sono assolutamente silenti sul contenuto di tali apporti partecipativi, essendo ivi assolutamente omesso l’esame dei dettagliati rilievi critici contenuti in detti contributi istruttori, mentre il modello procedimentale di v.i.a. vigente nel nostro ordinamento impone all’autorità procedente di esplicitare le ragioni sulla base delle quali è stata effettuata la comparazione tra i benefici dell’opera da un lato e, dall’altro, i potenziali impatti pregiudizievoli per l’ambiente da essa rivenienti, quali prospettati dai soggetti intervenuti nel procedimento.
In ciò si apprezza dunque il contrasto dei suddetti provvedimenti impugnati con la disposizione normativa in esame, laddove prescrive di “tenere in conto le osservazioni pervenute, considerandole contestualmente, singolarmente o per gruppi”, chiarendo dunque, in chiave rafforzativa, lo specifico onere motivazionale dell’autorità procedente, nel caso di specie platealmente disatteso.
16. E’ inoltre fondato il motivo n. 8 con cui si è dedotta la mancata acquisizione del parere sul progetto da parte della competente Soprintendenza dei beni ambientali.
Posto che in fatto è pacifico che trattasi di zona vincolata (in virtù del d.m. 23/5/1957, apposto ex l. n. 1497/1939), si devono disattendere le argomentazioni svolte in replica al motivo da parte dell’odierna appellante, e cioè che il modello semplificato di istruttoria renderebbe superfluo tale apporto istruttorio, del resto non previsto dalla l.r. n. 10/99.
In contrario è agevole osservare che l’impiego dell’istituto della conferenza di servizi costituisce certamente un elemento di semplificazione procedimentale, senza tuttavia che lo stesso incida sull’ordine delle competenze amministrative inderogabilmente fissate per legge (statale), tanto è vero che con esso non viene in rilievo un organo straordinario, trattandosi di mero modulo organizzativo con funzioni acceleratorie e di concentrazione dell’istruttoria. Va poi soggiunto che già questa Sezione (sent. n. 879/06) si è espressa nel senso della necessaria partecipazione dell’amministrazione preposta al vincolo, rimarcando la specificità degli interessi pubblici, particolarmente sensibili, che con esso si intende tutelare. E allora il caso di chiarire il Collegio non ravvisa nel presente giudizio elementi per discostarsi dal principio di diritto ora ricordato.
17. Può a questo punto passarsi all’esame dei motivi articolati nel ricorso di primo grado – e riproposti in appello - avverso gli atti autorizzativi emessi sul progetto di utilizzo dei rifiuti non pericolosi nel cementificio.
Il Collegio reputa fondato unicamente il motivo (n. 13) con cui si è dedotta la violazione dell’art. 208, comma 7, d.lgs. n. 152/06, in ragione della mancata partecipazione al procedimento autorizzativo ai sensi di tale disposizione della Soprintendenza, per le medesime ragioni poc’anzi esposte.
18. Devono invece essere disattese le restanti censure di eccesso di potere per errata rappresentazione dei presupposti e carenza di motivazione (motivi da 9 a 12) sotto i seguenti profili: per avere l’odierna appellante fornito all’amministrazione provinciale dati non rispondenti al vero circa i quantitativi di rifiuti già autorizzati e circa l’incidenza del traffico pesante da e verso il cementificio; per la mancata allegazione delle risultanze mediche e statistiche sulla mortalità delle zone limitrofe al sito da quando ivi si svolge attività di incenerimento dei rifiuti; per avere la Provincia autorizzato emissioni di ossidi di azoto superiori ai limiti di legge.
19. In linea generale va in contrario evidenziato che i descritti rilievi si infrangono su risultanze dell’istruttoria qualificate (in particolare il parere dell’Arpa) univocamente positive circa la riduzione di emissioni derivante dal progetto di impiego di rifiuti, tali da rendere particolarmente ardua l’individuazione di elementi di inattendibilità, censurabili in questa sede giurisdizionale, nelle determinazioni conclusive del procedimento.
19.1. In ogni caso, sulla base delle puntuali repliche di parte appellante, condivise dal Collegio, si ricava che:
- la pretesa incongruenza tra i quantitativi di rifiuti per i quali il cementificio era già in possesso di autorizzazione e quelli sulla cui base è stata emanata l’autorizzazione ex art. 208 d.lgs. n. 152/06 di cui al presente giudizio, è imputabile al sopravvenire di norme tecniche e di legge più rigorose (in particolare il d.m. n. 186/06 ed il decreto correttivo al testo unico n. 4/08), in ragione delle quali nelle more della procedura autorizzativa la Provincia (con determinazione n. 3109 del 14/5/2009) aveva limitato provvisoriamente i quantitativi di rifiuti ammessi in virtù della precedente autorizzazione semplificata di cui l’Industria Cementi Rossi disponeva;
- non vi è alcuna contraddizione tra le dimensioni delle strade urbane del Comune di Fumane assunte nello studio di impatto ambientale presentato a corredo delle istanze autorizzative e gli accertamenti esperiti dalla Polizia municipale: le differenti misure, peraltro non significative, derivano computo dei marciapiedi ed i margini della carreggiata nell’un caso e non nell’altro;
- sulla base della documentazione versata nel giudizio di primo grado dalla Provincia resistente, si evince come nel procedimento di v.i.a. siano state acquisite relazioni di carattere sanitario sulla mortalità della zona, dalle quali non si rileva alcun picco nel periodo in cui si è avviato l’impiego di rifiuti nel ciclo produttivo del cementificio (cfr. in particolare i doc. nn. 29 – 31);
- con riguardo alle emissioni atmosferiche, detto che nel procedimento di autorizzazione integrata unica la Commissione v.i.a. (verbale n. 206 del 28/11/2008) ha prescritto una riduzione della concentrazione delle emissioni inquinanti a 1.200 mg/nm3, e che tale prescrizione è stata poi recepita nella conclusiva determinazione dirigenziale n. 1482/10, va sottolineato come la normativa tecnica del settore, vale a dire le “migliori tecniche disponibili” o (best available techniques) applicabili alle industrie cementifere italiane, di cui alle linee guida adottate ex art. 3, comma 2, d.lgs. n. 372/99 nel gennaio del 2004, prescrivano, per forni del tipo di quelli impiegati dall’odierna appellante nel sito di Fumane (ovvero forni c.d. Lepol), un limite di concentrazione massima di 1.400 mg /nm3.
20. Conseguentemente, si rivelano infondate tutte le censure (motivi 14 e 15 del ricorso) indirizzate alla asserita contraddittorietà in atti e carenze motivazioniali, delle determinazioni conclusive del procedimento, vale a dire la delibera giuntale n. 159/09 e la determinazione dirigenziale n. 4787/09, delle quali si è comunque sopra accertata l’illegittimità per la mancata acquisizione del parere della Soprintendenza per i beni ambientali.
21. Non risulta fondato nemmeno il motivo n. 16, con il quale si è dedotta la violazione dell’art. 22. comma 2, lett. d), l.r. n. 3/00, per mancanza nel progetto del piano di sicurezza.
Non sussiste, infatti, il presupposto fattuale della disposizione invocata dai ricorrenti in primo grado, vale a dire un progetto volto alla realizzazione di un nuovo impianto di recupero o smaltimento di rifiuti, posto che – come visto sopra – non è contestato che la Industria Cementi Rossi impiega rifiuti nel ciclo produttivo sin dal 1998 ed a tal riguardo disponeva di appositi titoli autorizzativi.
22. Ad analoghe statuizioni di rigetto deve giungersi con riguardo ai motivi aggiunti, sostanzialmente riproduttivi di quelli svolti nel ricorso principale, tranne che per il terzo, con cui si è censurata l’autorizzazione integrata unica di cui alla citata determinazione n. 1482/10 per mancanza del parere della Soprintendenza per i beni ambientali in ragione del vincolo paesaggistico più volte ricordato.
23. In conclusione, l’appello va respinto, mentre il ricorso ed i motivi aggiunti di primo grado, assorbiti dal tar e riproposti in appello, vanno accolti per quanto di ragione anche in relazione ai profili di cui sopra.
Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare integralmente le spese anche di questo grado di giudizio, visto il numero, la complessità e l’opinabilità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, così provvede:
- respinge l’appello e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso ed i motivi aggiunti in primo grado anche per le ragioni di cui in motivazione, confermando nel resto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Doris Durante, Consigliere
Antonio Bianchi, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore
Carlo Schilardi, Consigliere
| L'ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/04/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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